在鄉村振興戰略全面推進、城鄉關系全面重構與國土空間規劃體系全新變革的大背景下，鄉村地區規劃建設進入新階段。2019年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制‘多規合一’的實用性村莊規劃”。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）等文件也對村莊規劃的地位層級、規劃內容深度、規劃實用性等方面提出了新要求。
日前，根據杭州市規劃和自然資源局消息，《杭州市鄉村地區國土空間規劃導則（試行）》（下稱《導則》）正式發布。《導則》共分總則、引導與要求、村莊布局規劃、村莊（鄉村單元）規劃四大章節。總體看，《導則》基本明確了杭州市鄉村地區國土空間規劃體系，引導各鄉村結合自身特色和發展實際，從抱團共富、分類發展、數字賦能等方面編好規劃“藍圖”。
《導則》共分四大章節，主要包括總則、引導與要求、村莊布局規劃和村莊（鄉村單元）規劃。在市級層面，明確了規劃體系、鄉村單元、村莊分類、減量提質、留白兼容等總體要求，基于杭州特色和發展實際，提出特定地區、特色風貌以及未來鄉村規劃引導。在此基礎上，明確了杭州鄉村地區村莊布局規劃和村莊（鄉村單元）規劃的編制要求。《導則》的特色和重點主要有以下幾個方面：
01
打破“單個村編規劃”傳統，有條件的村一起編規劃面向共同富裕，鄉村從“單打獨斗”到“抱團發展”
在“多規合一”的實用性村莊規劃要求下，村莊規劃任務“艱巨”，不僅要營造干凈整潔便捷的農村人居環境、落實最嚴格耕地保護制度、推進一二三產融合發展，還要保障生態安全格局和自然保護地體系的落實，支撐全域生態修復的實施。
為此，《導則》提出村莊規劃必須打破傳統以單個村莊為規劃對象的固有路徑，創新“單元管理”思路，搭建全域管控下的鄉村地區單元規劃工作框架，將聯系較為緊密的村莊、具有聯動發展基礎和條件的村莊劃為鄉村單元，形成鄉村地區基本網格，作為村莊規劃的基本單元，進而在規劃上引導鄉村從“單打獨斗”到多個村莊“抱團發展”，實現優勢互補、聯動發展、設施共享、流量統籌，構建鄉村地區共同富裕單元。并提出了空間共謀、生態共保、產業共促、設施共享和多元共治五大鄉村單元規劃要求。
02
區縣村莊布局規劃、鄉鎮村莊布局規劃+規劃（村莊單元）規劃共同構成鄉村規劃體系
《導則》明確提出杭州鄉村地區應編制村莊布局規劃和村莊（鄉村單元）規劃。
村莊布局規劃是統籌鄉村地區資源配置與發展的統領性規劃，通過區縣（市）村莊布局規劃和鄉鎮村莊布局規劃兩個層級規劃落實。區縣（市）村莊布局規劃是區縣（市）國土空間總體規劃（以下簡稱“區縣總規”）的重要組成部分，應納入區縣總規的專項篇章，有條件有需求的情況下，也可作為區縣總規的專項規劃。
其中，區縣（市）村莊布局規劃主要明確鄉村地區發展目標與規模、統籌鄉村振興空間格局、優化村莊布點、明確村莊分類、創新政策保障等規劃主要內容。鄉鎮村莊布局規劃重點落實上位規劃要求，指導村莊規劃編制，是鄉鎮級國土空間總體規劃的重要篇章，原則上不單獨開展專項規劃編制。具體包括統籌劃定鄉村單元，明確鄉村單元功能定位、指標傳導，深化底線與分區管制要求，優化村莊布局及設施配套等主要內容。
村莊（鄉村單元）規劃則是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃。應以上位國土空間總體規劃為依據，以鄉村單元為規劃范圍，重點深化落實上位規劃對鄉村地區的建設管控要求，優化生產、生活、生態三生空間布局，著力改善村民人居環境，加強村域用地管控，推動全域土地綜合整治和生態修復，促進現代農業及一二三產業融合發展，科學有效引導村莊高質量發展。
03
多規合一，編“能用、管用、好用”的規劃因地制宜，村莊規劃內容模塊選擇編制
村莊規劃注重實施性和落地性。村莊規劃不是一哄而上，要按需編制；不是面面俱到，要有所側重。為此，本次《導則》編制中非常重要的一項工作便是以國土空間規劃為空間底板，結合過去各個部門在村莊建設規劃、土地利用規劃、生態環境規劃等方面的工作要求，對村莊規劃內容進行整合與模塊化設置。各地村莊規劃編制可根據村莊國土空間開發保護的實際需要，按照能用、管用、好用的實用性村莊規劃要求，簡化、深化規劃內容。
《導則》研究確定村莊規劃內容可分為基本內容和選做內容。基本內容包括現狀分析與評估、發展目標與指標、底線管控與用途分區管制、用地布局規劃、公共服務和基礎設施布局、圖則管控等內容。在基本內容基礎上，《導則》還提出了全域土地綜合整治與生態修復、產業發展引導與空間布局、安全韌性和防災減災規劃、歷史文化保護規劃、景觀風貌與設計引導、近期行動方案等其他選做模塊，各單元可結合村莊發展實際，因地制宜確定村莊規劃編制內容與深度。
04
未來鄉村，分城郊融合、集聚建設、特色保護、精明收縮和整治提升五種類型
構建村莊分類評價體系。杭州市鄉村面大量廣，擁有近2000個行政村、7000多個自然村，發展基礎與發展路徑均有所差異。因此，要因地制宜，因村施策，科學合理有效的村莊分類與分類發展指引成為關鍵。導則將全市行政村分為城郊融合、集聚建設、特色保護、精明收縮和整治提升五種類型，即將位于城鎮開發邊界內的村莊分為城郊融合類，將具有特色保護資源的村莊分為特色保護類，將發展態勢較好、具有發展潛力的村莊分為集聚建設類，將位于生態保護紅線核心區內、受災害風險以及大型設施影響較大的村莊分為精明收縮類，對于其余在全市范圍內廣泛分布、不受底線管控要素影響、發展方向和前景暫時難以判斷的村莊，分為整治提升類，針對不同類型的村莊提出有針對性和側重點的規劃要求。
05
以減量撬動流量，以流量保障增量，未來將在充分尊重村民意愿的前提下，有序引導鄉村精明收縮
在當前全面推進鄉村振興戰略的大背景下，產業進村、人口回村的同時也帶來了較大的鄉村用地需求。然而，鄉村地區的用地粗放、人均指標大、建設用地布局混亂等現狀又難以忽視。面向未來，鄉村地區仍將長期面臨人口深度老齡化、超少子化等趨勢。如何在保障鄉村振興、實現城鄉共同富裕的目標要求下，有序引導鄉村精明收縮，盤活鄉村土地資源，是本次《導則》編制時重點考慮的命題。
精明的收縮不以消滅鄉村為最終結果，而以發展鄉村為根本目的，從收縮中尋求發展。因此《導則》提出，在村莊布局規劃中應充分回應減量提質要求。在區縣層面通過村莊分類與行政村布點工作明確精明收縮類村莊；在鄉鎮層面則應在鎮域范圍進一步優化自然村或農村居民點布局，有條件的鄉鎮可深化至建設用地圖斑，在充分尊重村民意愿的前提下，明確新建、保留、拆除、等規劃要求；在村莊規劃層面，應嚴控增量、適度減量、調活流量，合理布局建設用地，實現以減量撬動流量，以流量保障增量。主要為通過全域土地綜合整治推進減量提質落地。鼓勵在區縣層面提出閑置土地盤活、分紅入股等減量的相關政策配套設計，激發市場動力，確保精明收縮任務有序實施。
06
做好“留白”，剛彈結合動態數智管理，打造杭州“空間智治”數字化改革的鄉村樣板
作為詳細規劃，村莊規劃的規劃深度應與城鎮的控制性詳細規劃相對標，做好自上而下的剛性管控要求。但另一方面，考慮到鄉村發展的不確定性、鄉村建設管理與城市的差異性，規劃同時也應留有與農村發展需求相適應的適度管理彈性。因此，《導則》提出村莊規劃的規劃深度上，應做到剛彈結合、動態適應。
剛性管控，強化法定圖則管控。應與控規相對應，采用“法定圖則”管理模式，通過圖則明確鄉村地區國土空間的保護與開發管制要求，深化細化管控要求。《導則》制定了“單元-區塊-地塊”三個層次的圖則。單元圖則重點落實剛性底線、用途分區及管制要求等；區塊圖則以耕地和永久基本農田保護、生態保護與修復、農村居民點建設等為主導分區，明確各類空間規劃意圖及設施配建要求等，對標控規中的街區圖則；地塊圖則對新增或改變用途的用地，在開發建設強度、設施配建要求、風貌引導等方面做出具體規定。
彈性適應，做好留白與用地兼容。村莊規劃中的彈性機制是對規劃權威性的重要保障。《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）一文中也做了規劃“留白”機制的引導。因此，《導則》結合村莊開發建設的實際需求，從“指標留白”、“功能留白”、“用途兼容”、“點位預控”四個方面提出鄉村規劃中的彈性管控方式。
動態調整，為不確定性預留接口。對于村莊分類，《導則》明確提出要加強村莊分類動態管控，除部分有強制性要求或受底線管控的村莊以外，其他村莊分類可根據實際情況進行動態評估和調整。對于鄉村單元，針對單元邊界調整的需求，建立動態維護機制。對于村莊規劃調整，明確了規劃修編和規劃局調兩大方式及程序啟動條件。
數智賦能，實現鄉村空間數字化治理。目前，杭州鄉村單元劃分的階段性方案已納入市域“空間智治”平臺，未來將以鄉村單元網格為底板，結合各地村莊布局規劃、村莊規劃的推進，不斷完善鄉村地區人口、土地、設施等現狀信息，以及村莊分類、村莊布點、管控底線等規劃信息，逐步構建起鄉村地區“規劃編制-規劃實施-規劃監督”全流程的數字化治理體系，打造杭州“空間智治”數字化改革的鄉村樣板。
