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周健奇、李佐軍:蒙陜煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與政策建議
來源：未知 日期：2016-12-05 點(diǎn)擊：次
內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省是我國煤炭資源主要富集地。兩地的煤炭城市因煤而興，抓住了上一輪經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史性機(jī)遇，取得了令人矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。進(jìn)入“三期疊加”階段，蒙陜地區(qū)以煤業(yè)為支柱的煤炭資源富集城市受到較大沖擊，城市發(fā)展面臨著較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
蒙陜地區(qū)煤炭資源富集城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較多困難
經(jīng)濟(jì)增速受煤炭行業(yè)影響快速下滑
鄂爾多斯和榆林是蒙陜煤炭資源富集城市的典型代表。2014年，兩市煤炭合計(jì)總產(chǎn)量占全國煤炭總產(chǎn)量的比重超過25%，穩(wěn)居全國城市煤炭產(chǎn)量第一和第二位。但自2012年以來，兩市面臨的經(jīng)濟(jì)形勢越來越嚴(yán)峻。2015年上半年，鄂爾多斯和榆林GDP增速分別為7.3%和4%，與2010年相比分別下降了11.9和14.3個(gè)百分點(diǎn)；同期，全國GDP增速的降幅僅為3.45個(gè)百分點(diǎn)。
經(jīng)濟(jì)形勢的嚴(yán)峻具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是煤炭產(chǎn)量負(fù)增長。上半年，鄂爾多斯煤炭產(chǎn)量增速為-5.7%，榆林為-5%。二是煤炭價(jià)格大幅下降。2015年5月，鄂爾多斯煤炭綜合均價(jià)為178 元/噸，與2014年和2013年同期相比分別下降55元/噸和89 元/噸；2015年5月，榆林煤炭綜合均價(jià)下跌幅度已高達(dá)75%左右。三是煤企虧損面繼續(xù)擴(kuò)大。2015年5月，鄂爾多斯煤企虧損面突破60%，全市煤企銷售收入和利潤分別同比減少19.1%和72.2%；2015年上半年，榆林煤企虧損面為32.5%，行業(yè)利潤總額62.2億元，僅為2014年全年總額的27.24%。
越來越多的煤企處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)
煤企在經(jīng)濟(jì)下行的最初兩年通過降價(jià)保銷量，能夠獲取維持自身運(yùn)營的現(xiàn)金流。但當(dāng)前的形勢是，煤炭價(jià)格持續(xù)下滑，產(chǎn)品銷量同時(shí)下降，企業(yè)現(xiàn)金流十分緊張。再加上銀行對(duì)煤炭行業(yè)抽貸、減貸等因素影響，關(guān)停、半停產(chǎn)的煤礦數(shù)量開始大量增加。目前，鄂爾多斯僅有59.4%的具有生產(chǎn)能力的煤礦在維持生產(chǎn)。榆林煤炭企業(yè)的情況類似，產(chǎn)煤大縣神木縣停產(chǎn)的煤礦比重超過70%。由于大量煤企退出，包括企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的微觀債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，地方金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)；大量勞動(dòng)力向區(qū)外、省外流出，社會(huì)總需求不足，對(duì)城市今后的經(jīng)濟(jì)重振極為不利；大量本地農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，給地方的城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也帶來挑戰(zhàn)。
城市債務(wù)集中還款期與經(jīng)濟(jì)下行期重疊
蒙陜煤炭城市是在短期內(nèi)依托煤炭產(chǎn)量快速增長發(fā)展起來的后發(fā)西部城市。大規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量在較短時(shí)間內(nèi)形成，具有財(cái)富積聚快、城市建設(shè)快的特點(diǎn)，但同時(shí)也形成了較高的城市債務(wù)。截至2014年底，鄂爾多斯政府性債務(wù)余額1639.2億元，95%的債務(wù)屬于政府負(fù)有償還責(zé)任的一類債務(wù)；榆林政府表面?zhèn)鶆?wù)200億元左右，加上隱性債務(wù)實(shí)際達(dá)到300億元左右，主要存在于縣級(jí)投融資平臺(tái)。
蒙陜煤炭城市已進(jìn)入債務(wù)集中還款期，但財(cái)政支出每年遞增、經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行。2005年至2011年，鄂爾多斯和榆林財(cái)政總收入均保持每年30%以上的增長。但目前，兩市財(cái)政收入降幅明顯：2015年1-6月，鄂爾多斯地方財(cái)政收入增速為7.8%，與1季度相比下降2.3個(gè)百分點(diǎn)，其中營業(yè)稅增速-26.7%、企業(yè)所得稅增速-15.1%、個(gè)人所得稅增速-15.4%、土地增值稅增速-69.7%；榆林財(cái)政總收入增速為-7%，其中營業(yè)稅增速-49.16%、企業(yè)所得稅增速-17.45%、個(gè)人所得稅增速-64.78%、土地增值稅增速-83.89%。
城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以煤為主，中短期經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀
蒙陜煤炭城市二產(chǎn)比重較大，城市重要支柱行業(yè)依然是煤炭開采。煤炭行業(yè)對(duì)鄂爾多斯GDP增長的貢獻(xiàn)在2011年達(dá)到最高值69%、對(duì)榆林GDP增長的貢獻(xiàn)在2012年高達(dá)98.6%。但隨著煤炭買方市場逐步形成，煤炭行業(yè)對(duì)兩市GDP增長的貢獻(xiàn)迅速下滑（見表1）。
蒙陜地區(qū)煤炭資源富集城市發(fā)展的基本思路
蒙陜煤炭城市完成了一定的財(cái)富積累，城市基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)成績矚目，經(jīng)濟(jì)總量依然保持著較高水平。在新常態(tài)逐步形成的階段，蒙陜煤炭城市需要平穩(wěn)度過經(jīng)濟(jì)增速“換檔期”，發(fā)展重點(diǎn)不能再單純?yōu)榱嗽鲩L，而應(yīng)該堅(jiān)守已經(jīng)打下的基礎(chǔ)，止住經(jīng)濟(jì)增速快速下滑趨勢，以合理的增長速度支撐城市的全面發(fā)展，探索出一條資源利用、城市轉(zhuǎn)型與煤企發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展路徑。
沿燃料和原料兩條路徑充分釋放煤炭資源價(jià)值
蒙陜煤炭城市最核心優(yōu)勢是煤炭資源。這類城市今后發(fā)展的首選依然是充分發(fā)揮煤的價(jià)值，可根據(jù)煤炭資源的兩大利用途徑分兩條路徑推進(jìn)。
其一，實(shí)現(xiàn)精益供應(yīng)，充分釋放煤炭資源的燃料價(jià)值。煤炭的一大利用途徑是作為燃料直接燃燒，釋放能量。蒙陜地區(qū)的煤炭主要用于燃料，具有量大和成本低的優(yōu)勢，但在目前的市場形勢下仍然有大量的煤礦關(guān)停。這就說明傳統(tǒng)優(yōu)勢不能完全滿足客戶需求，今后蒙陜煤炭城市燃料煤的發(fā)展思路應(yīng)以煤炭大產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢為基礎(chǔ)，面向市場實(shí)施精益供應(yīng)。煤炭精益供應(yīng)體現(xiàn)了煤炭供應(yīng)鏈管理能力，具體而言是資源的集結(jié)和配置能力，生產(chǎn)只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。精益供應(yīng)不是單個(gè)煤炭企業(yè)的事情，需要整個(gè)區(qū)域的相關(guān)服務(wù)能力隨著煤炭市場需求的變化而迅速提升，包括商品煤加工創(chuàng)新能力、多樣化和標(biāo)準(zhǔn)化配煤能力、供應(yīng)鏈金融服務(wù)能力等。
其二，開展煤種適宜的深加工，整體設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)鏈，充分釋放煤炭資源的原料價(jià)值。煤炭的另一大利用途徑是作為原料進(jìn)行深加工，例如煤化工等。蒙陜煤炭城市應(yīng)根據(jù)擁有的煤炭品種發(fā)展深加工，整體設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)鏈：考慮煤種的適宜性，原料煤不能以外購為主；通過整條業(yè)務(wù)鏈的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品多樣化，單個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)不一定盈利，但整個(gè)業(yè)務(wù)鏈一定要盈利；具備抗風(fēng)險(xiǎn)能力，生產(chǎn)的產(chǎn)品既能消化一定量的煤炭，又要與煤炭市場相互補(bǔ)充。
分類突圍非化石資源
蒙陜煤炭城市除了煤炭等化石資源外，非化石資源也很豐富，今后要利用好非化石資源實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。主要思路是分類突圍。
首先，依托本地資源，發(fā)展高新材料產(chǎn)業(yè)。鄂爾多斯擁有建材資源、榆林擁有鎂資源，蒙陜地區(qū)其他煤炭城市也都擁有一些適宜發(fā)展高新材料產(chǎn)業(yè)的地下資源。依托這類資源，鄂爾多斯的新型建材產(chǎn)業(yè)、榆林的鎂產(chǎn)業(yè)已經(jīng)起步，并具備了進(jìn)一步發(fā)展壯大的條件。目前，鄂爾多斯已成為我國西部重要的建材產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地，榆林金屬鎂的年產(chǎn)量全國占比接近50%。今后，蒙陜煤炭城市應(yīng)將支持擁有本地資源優(yōu)勢的高新材料發(fā)展作為地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要手段之一，明確高端、綠色定位，同時(shí)也要避免新領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)能過剩。
其次，挖掘人文旅游資源，做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)。蒙陜地區(qū)歷史厚重、景觀豐富、地貌各異、風(fēng)俗獨(dú)特。蒙陜地區(qū)的一些地方已經(jīng)成為著名的人文旅游景區(qū)。下一步，蒙陜地區(qū)應(yīng)結(jié)束單個(gè)景點(diǎn)獨(dú)立發(fā)展的狀態(tài)，以網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展思路創(chuàng)建一流地區(qū)文化品牌，依托不可復(fù)制的人文旅游資源，通過深挖文化內(nèi)涵、提升服務(wù)質(zhì)量、完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)。
再次，配套土地資源，支持非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭城市的土地資源非常豐富，陜西省煤炭城市的土地資源相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也較為充足。支持高新材料產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開土地資源的配套供給，基本思路是：為符合條件的高新材料產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)配套供應(yīng)土地，吸引有實(shí)力的龍頭企業(yè)，通過發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)釋放積聚效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
最后，發(fā)展特色農(nóng)牧資源，升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。蒙陜煤炭城市的農(nóng)牧資源獨(dú)具特色，例如綠色農(nóng)產(chǎn)品、羊肉、羊絨等。依托農(nóng)牧資源發(fā)展起來的企業(yè)數(shù)量眾多，但質(zhì)量參差不齊，存在非常大的提升空間。蒙陜煤炭城市對(duì)于這類傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也要加以重視，要發(fā)揮地方企業(yè)的領(lǐng)軍作用，從產(chǎn)品品牌、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、信息平臺(tái)四個(gè)方面入手進(jìn)一步升級(jí)。
以城市建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)為主
蒙陜煤炭城市經(jīng)過幾年的財(cái)富積累，盡管財(cái)政收入大幅滑落，但仍然屬于相對(duì)富裕地區(qū)，發(fā)展階段已經(jīng)完全不同于10年前。以前的城市發(fā)展重在建設(shè)，雖然城市水平大幅提升，但同時(shí)也積累了房地產(chǎn)、城市債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)目前的發(fā)展階段，蒙陜煤炭城市未來的開發(fā)應(yīng)從城市建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)。
一要化解當(dāng)前城市房地產(chǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立基礎(chǔ)設(shè)施管理的市場化機(jī)制。蒙陜煤炭城市正面臨的兩大風(fēng)險(xiǎn)是房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，化解風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)是今后2-3年內(nèi)城市管理的工作重點(diǎn)之一。基本思路有三：第一，爭取延長償債周期，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)慢慢釋放；第二，通過政府采購，減輕房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)壓力，采購的房產(chǎn)可用于人才引進(jìn)、保障供應(yīng)等；第三，解決“人氣不足”難題，提高城市消費(fèi)規(guī)模。以上三點(diǎn)僅是短期內(nèi)化解當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的措施，解決相關(guān)城市風(fēng)險(xiǎn)的根本還在于建立基礎(chǔ)設(shè)施管理的市場化機(jī)制。蒙陜煤炭城市的城市建設(shè)水平不低，但城建機(jī)制不完善，與上海、蘇州、重慶等城建市場化程度較高地區(qū)存在差距。今后，政府要從城市資產(chǎn)的保值、增值角度一體化考慮城市資源的開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營，創(chuàng)新商業(yè)模式并建立起政府與市場相結(jié)合的保障體系。
二要以特色與便利吸引游客、服務(wù)游客，以人流帶動(dòng)商流、物流。蒙陜煤炭城市與其他富裕城市的“土地稀缺、人口眾多”不同，是典型的“地廣人稀”，因此雖然經(jīng)濟(jì)富足但消費(fèi)規(guī)模有限。今后的城市發(fā)展要充分發(fā)揮人文旅游資源優(yōu)勢，加強(qiáng)城市服務(wù)功能，吸引短期旅游者和季節(jié)性休閑度假者，同時(shí)發(fā)展會(huì)展經(jīng)濟(jì)。通過數(shù)據(jù)比較（見表2），蒙陜地區(qū)的旅游者數(shù)量、入境游客數(shù)量以及旅游產(chǎn)業(yè)效益均有較大提升空間。具體而言：面向旅游、休閑度假群體規(guī)劃具有蒙陜煤炭城市特征的多條特色旅游城市帶，可考慮納入山西省臨近區(qū)域，跨越省界完善鐵路、公路等配套基礎(chǔ)設(shè)施，縮短城市與城市、景區(qū)與景區(qū)之間的時(shí)空距離。發(fā)揮蒙陜煤炭城市夏季氣候優(yōu)勢，與海南過冬度假相對(duì)應(yīng)開發(fā)蒙陜消夏度假經(jīng)濟(jì)和會(huì)展經(jīng)濟(jì)，通過完善小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等措施提升地產(chǎn)品質(zhì)，活躍存量房銷售市場。做強(qiáng)邊境貿(mào)易，借力“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃，大力發(fā)展邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)。
越來越多的蒙陜煤炭企業(yè)因?yàn)樘潛p而退出市場，一旦失控將對(duì)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響。企業(yè)退出是微觀抉擇，政府不能直接干預(yù)，但要從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度有所作為。
第一，穩(wěn)定金融系統(tǒng)。加強(qiáng)與企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)作，面向小微企業(yè)構(gòu)建社會(huì)化金融服務(wù)體系，為有實(shí)力的大中型企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供政策性支持，以避免銀行過度抽貸。充分發(fā)揮政府在企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間的橋梁作用，既要降低金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)，也要幫助企業(yè)渡過難關(guān)（扭虧為盈或退出市場）。
第二，保障平穩(wěn)退出。對(duì)于需要淘汰的產(chǎn)能、不具備發(fā)展前景的企業(yè)，要出臺(tái)相關(guān)配套政策，保障其平穩(wěn)退出。政策的重點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是人員退休、培訓(xùn)、分流等安置措施所需的資金政策；二是企業(yè)產(chǎn)能提前退出的補(bǔ)償政策。
第三，提供平臺(tái)服務(wù)。政府服務(wù)型平臺(tái)主要包括三類：第一類，信息平臺(tái)。一方面為本地提供市場趨勢、行業(yè)動(dòng)態(tài)、產(chǎn)品供需等信息服務(wù)，另一方面將本地企業(yè)信息通過平臺(tái)對(duì)外發(fā)布；第二類，咨詢平臺(tái)。為企業(yè)提供政策、法律、金融、技術(shù)、管理等相關(guān)服務(wù)；第三類，政企合作平臺(tái)。將城市重點(diǎn)項(xiàng)目公開發(fā)布，促進(jìn)政府與企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等領(lǐng)域開展合作，以項(xiàng)目帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展。
政策建議
一是出臺(tái)體現(xiàn)蒙陜煤炭行業(yè)差異化、市場化的綜合政策。煤炭綜合政策不能一刀切，不能再唯規(guī)模論，而要充分考慮蒙陜煤炭城市擁有大量中小型民營煤企的特性，要重視培育將煤炭深加工業(yè)務(wù)做深、做精的市場細(xì)分行業(yè)企業(yè)。政策要體現(xiàn)公平，讓適者能夠生存，劣者自然淘汰，避免再以審批限制、政策不斷變更等方式對(duì)蒙陜地區(qū)眾多中小煤企形成干預(yù)，要讓這些企業(yè)在政策和法律允許的空間內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況自主選擇業(yè)務(wù)方向和規(guī)模。政策要根據(jù)未來市場需求，針對(duì)蒙陜煤炭存量和增量有不同的側(cè)重點(diǎn)：引導(dǎo)存量做強(qiáng)，可考慮通過專項(xiàng)基金支持、消費(fèi)終端環(huán)保限制等手段引導(dǎo)煤炭企業(yè)開展商品煤加工創(chuàng)新和精益配煤；引導(dǎo)增量做精，以融資服務(wù)為重點(diǎn)出臺(tái)能夠填補(bǔ)國內(nèi)空白的綠色、高端煤炭加工產(chǎn)品的鼓勵(lì)政策，例如蘭炭、活性炭、鎂合金等，引導(dǎo)煤炭企業(yè)開展下游產(chǎn)品創(chuàng)新。
二是通過區(qū)域合作發(fā)展培育蒙陜煤炭城市增長新動(dòng)力。發(fā)揮蒙陜煤炭城市地理臨近、人文旅游資源和土地資源豐富、發(fā)展階段相近的特性，從國家層面規(guī)劃蒙陜區(qū)域合作發(fā)展，支持煤炭城市培育未來增長新動(dòng)力。國家建立蒙、陜省級(jí)行政區(qū)間合作機(jī)制，出臺(tái)綱要性文件，將山西省鄰近經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市納入，整體規(guī)劃區(qū)域轉(zhuǎn)型，包括資源精益供應(yīng)新定位、人流和物流大通道建設(shè)方案等；將區(qū)域合作發(fā)展與“一帶一路”相協(xié)同，面向邊境國家合理布局貨運(yùn)、客運(yùn)交通路線和煤炭等大宗商品物流節(jié)點(diǎn)，簡化通關(guān)流程、創(chuàng)新金融服務(wù)，支持蒙陜煤炭城市發(fā)展邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)。
三是加速低端、低效煤炭加工產(chǎn)能完全退出。加快并完全退出行業(yè)產(chǎn)能過剩、經(jīng)營仍在維持的煤炭加工項(xiàng)目，化解影響蒙陜煤炭城市重新布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的障礙，切斷煤炭企業(yè)的虧損源，為先進(jìn)生產(chǎn)力讓出市場空間。促退的主體應(yīng)以擁有10年以上生產(chǎn)年限的加工項(xiàng)目為主。這類產(chǎn)能建成于10年前，主要特點(diǎn)是規(guī)模不是很大，技術(shù)和裝備水平不再先進(jìn)并開始退化，目前基本處于半停產(chǎn)或停產(chǎn)狀態(tài)。而且，這類產(chǎn)能在建成的最初幾年盈利狀況非常好，建設(shè)成本已經(jīng)回收，退出的阻力相對(duì)較小。政策的立足點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)先行、優(yōu)惠引導(dǎo)、資金保障，要在產(chǎn)能退出標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的同時(shí)出臺(tái)保障企業(yè)及其主要利益相關(guān)者利益的優(yōu)惠措施，減輕產(chǎn)能退出的阻力，確保低端、低效產(chǎn)能完全退出。
四是出臺(tái)保障性政策防范重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)關(guān)注煤炭企業(yè)退出和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)出臺(tái)保障性政策。從長遠(yuǎn)看，缺乏競爭力的煤炭企業(yè)、煤炭或下游加工產(chǎn)能退出是當(dāng)前蒙陜煤炭城市必須經(jīng)歷的階段，政府對(duì)此要出臺(tái)保障性政策，不是保障這些企業(yè)或產(chǎn)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而是保障其退出過程的平穩(wěn)和有序。建議由中央政府、地方政府和企業(yè)合作設(shè)立專項(xiàng)基金，盤活財(cái)政存量，重點(diǎn)用于職工分流安置以及企業(yè)重組和轉(zhuǎn)型。對(duì)于地方政府債務(wù)，建議一方面延長還貸周期以解燃眉之急，另一方面繼續(xù)以市場化為方向改革地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的良性循環(huán)。
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